Der Idealzustand: Behindertengerechter Bus an barrierefreier Haltestelle (Quelle: Adobe Stock / HECA – Generiert mit KI)
Seit 2013 steht im Personenbeförderungsgesetz das Ziel, den Nahverkehr bis zum 1. Januar 2022 vollständig barrierefrei zu machen. Die Frist ist seit fast fünf Jahren abgelaufen, eingehalten wurde sie nach dem Forschungsbericht des Ministeriums in den wenigsten Fällen. Der Bürokratierückbau im Verkehrsbereich streicht sie jetzt und setzt einen Katalog an ihre Stelle. Die Behindertenverbände sprechen von Rückschritt und Rückzug, der Bundesrat ist in sich gespalten und die Busunternehmer stehen zwischen einer Fahrzeugflotte, die längst umgestellt ist, und Haltestellen, für die sie nichts können.
Wer heute einen Stadtbus bestellt, bestellt Niederflur, Klapprampe, Kneeling und einen Rollstuhlplatz, ohne dass ihn jemand danach fragt. Die Länder meldeten schon 2021 Busflotten, die meist zu über 90 % barrierefrei sind, in Nordrhein-Westfalen 96 %, in Bayern 94 %, in Mecklenburg-Vorpommern je nach Region dagegen nur zwischen 62 und 95 % der Fahrzeuge. Die Bordsteinkante ist eine andere Sache. In Berlin galten damals rund 10 % von 6.500 Bushaltestellen als barrierefrei, in Hamburg 134 von 2.100 vollständig (etwas mehr als 6 %), im ländlichen Mecklenburg-Vorpommern je nach Kreis 4 bis 30 %. Eine bundesweite Statistik gibt es nicht. Das ist der Zustand, dem § 8 Abs. 3 des Personenbeförderungsgesetzes eigentlich bis zum 1. Januar 2022 vollständige Barrierefreiheit als Ziel gesetzt hatte.
Was der Entwurf ändert
Der Regierungsentwurf zum Bürokratierückbau im Verkehrsbereich, den das Kabinett am 15. Juli dieses Jahres beschlossen hat, streicht die Frist. An ihre Stelle tritt das Ziel, Barrierefreiheit im Sinne des Behindertengleichstellungsgesetzes zu erreichen, und ein Katalog: Kann das Ziel im Einzelfall aus topografischen, technischen oder rechtlichen Gründen nicht oder nur mit einem unangemessen hohen wirtschaftlichen Aufwand erreicht werden, hat der Aufgabenträger die Gründe im Nahverkehrsplan konkret zu benennen und ausführlich darzulegen. Die Begründung sagt den Satz, der seither zitiert wird: Vollständige Barrierefreiheit zu erreichen, ist wünschenswert, aber nicht realistisch. Sie sagt auch, dass die Frist von 2013 erhebliche Anstrengungen ausgelöst hat: Haltestellenkataster, Handlungspläne, Prioritäten. Und sie stützt sich auf ein Forschungsprojekt des Ministeriums, das 2023 empfahl, die überschrittene Frist zu streichen und die Ausnahmen anspruchsvoller zu fassen. Die Streichung der Ausnahmen, die die Ampel im Koalitionsvertrag versprochen hatte, hielten laut diesem Bericht auch die Vertreter von Menschen mit Behinderungen überwiegend für nicht praktikabel und rechtlich problematisch.
Man muss die beiden Bewegungen auseinanderhalten. Die Frist fällt weg, ohne dass ein neuer Zielhorizont an ihre Stelle tritt. Der Ausnahmevorbehalt wird zugleich enger. Bisher genügte es, Ausnahmen im Nahverkehrsplan konkret zu benennen und zu begründen, und 14 von 16 Ländern haben das getan, überwiegend für Haltestellen, teils mit Fristen bis 2030. Künftig ist der Katalog nach der Begründung abschließend, der wirtschaftliche Aufwand allein ist kein Grund, die Auslegung soll eng sein, und Ausnahmen aus wirtschaftlichen Gründen sind in der Regel zu befristen. Im Gesetzestext selbst stehen davon nur der Katalog und die Kumulation mit dem Aufwand. Der Fahrgastverband Pro Bahn, der den Wegfall der Frist scharf kritisiert, nennt den Ausnahmemechanismus strenger als den bisherigen Zustand.
Was es für Busunternehmer bedeutet
Für Busunternehmer bedeutet die Norm zunächst wenig Neues, weil sie sich nicht an sie richtet. § 8 Abs. 3 verpflichtet den Aufgabenträger, also Kreis, Stadt oder Zweckverband, bei der Aufstellung des Nahverkehrsplans. Auf das Unternehmen wirkt sie über die Genehmigung, die dem Plan folgen muss, und über die Ausschreibung, die Fahrzeugstandards vorgibt. Die Fahrzeugseite ist im Wesentlichen erledigt. Die Begründung nennt zwar die aufwendige Umrüstung von Bussen als möglichen technischen Ausnahmegrund, praktisch betrifft das Bestandsfahrzeuge und Sonderfälle. Der Engpass sind die Haltestellen, und die liegen in der Baulast von Gemeinden, Kreisen und Ländern, nicht beim Verkehrsunternehmen. Der Landkreistag hat es 2023 so formuliert: Es sei von den Landkreisen nicht beeinflussbar, dass alle Haltestellen barrierefrei seien, das verantworteten andere Träger.
Enger wird es für den Mischbetrieb. Wer einen Hochflur-Reisebus in Verstärkerfahrten oder im Schulverkehr auf der Linie einsetzt, war bisher darauf angewiesen, dass der Aufgabenträger dafür eine benannte und begründete Ausnahme in den Nahverkehrsplan schreibt. Künftig muss der Aufgabenträger einen der drei Kataloggründe darlegen, und wo die Barrierefreiheit daran nicht scheitert, sondern nur unangemessen teuer wird, zusätzlich diese Schwelle – deren Begründung eine zeitliche Befristung solcher Ausnahmen erwartet. Der Reisebus im Gelegenheitsverkehr bleibt dagegen außerhalb der Norm. Für ihn bleibt aus der europäischen Fahrgastrechteverordnung an behindertenbezogenen Pflichten im Kern nur die Haftung für beschädigte Rollstühle und Mobilitätshilfen, das Verbot, Fahrgäste wegen einer Behinderung abzuweisen, nimmt die Verordnung für den Gelegenheitsverkehr ausdrücklich aus. Eine Niederflur- oder Rollstuhlplatzpflicht gibt es für den Reisebus nicht. Der Fernbus behält seine eigene Regel: § 42b mit zwei Rollstuhlplätzen bleibt unverändert, gestrichen wird nur die erledigte Übergangsfrist.
Der Bundesrat ist gespalten
Am 25. September beriet der Bundesrat im ersten Durchgang, und die Ausschüsse lieferten ihm zwei Empfehlungen, die sich ausschließen. Der Sozialausschuss will, nahezu wortgleich mit dem Vorschlag des Blinden- und Sehbehindertenverbands, den Zielsatz durch eine Pflicht ersetzen, der Nahverkehr müsse barrierefrei nutzbar sein und den Aufgabenträger verpflichten, bis zur Herstellung angemessene Vorkehrungen zur Überwindung der Barrieren vorzusehen. Der Entwurf formuliere eine bloße Absichtserklärung und verschiebe die Barrierefreiheit auf unbestimmte Zeit, das sei sozialpolitisch inakzeptabel. Der Verkehrsausschuss will das Gegenteil: ein „insbesondere“ vor dem Katalog, damit die Aufzählung nicht abschließend ist und keine überbordenden Dokumentations- und Nachweispflichten entstehen.
Der Blinden- und Sehbehindertenverband spricht von einem Rückschritt unter dem Deckmantel des Bürokratierückbaus, der VdK von einem Rückzug aus der Verantwortung. Die Busverbände schweigen zu § 8, sie kämpfen im selben Gesetz gegen die Änderung des § 39, die der Verkehrsausschuss jetzt wieder einfügen will, und für die Erleichterungen im Fernbusverkehr, die derselbe Ausschuss streichen will. Für Busunternehmer ist das die eigentliche Nachricht dieses Tages: In einem Gesetz, das Bürokratie abbauen soll, entscheidet der Bundesrat über vier Fragen, die den Bus direkt betreffen: die Barrierefreiheit, die Genehmigungsfiktion und die Betriebspflicht im Fernbus sowie den § 39, und bei allen steht die Länderseite gegen die Branche oder gegen sich selbst.
Eine Frist, die die wenigsten eingehalten haben, hat neun Jahre lang Druck erzeugt. Das räumt die Begründung ein. Ein Katalog ohne Frist erzeugt Begründungsaufwand, aber keinen Termin. Wer die Ehrlichkeit des Entwurfs lobt, sollte auch sagen, was sie kostet: das einzige Datum, an dem sich ein Aufgabenträger messen lassen musste. Der Bus steht bereit. Die Bordsteinkante hat jetzt keinen Termin mehr.
Roman Müller-Böhm
